New Tax

Die Reform des Steuersystems steht für viele Steuerbehörden, Regierungen und Einrichtungen des öffentlichen Sektors auf der Agenda weit oben. Auch in Entwicklungsländern besteht ein wachsender Konsens darüber, dass die Mobilisierung der heimischen Ressourcen durch ein gut funktionierendes Steuersystem die einzige nachhaltige Möglichkeit ist, die wichtigen sozialen und wirtschaftlichen Prioritäten der Gesellschaft zu finanzieren. Aber vielen Verwaltungen fehlen schlicht die Kapazitäten und Ressourcen, um Steuerreformen und die dazugehörenden institutionellen Transformationen selbständig durchzuführen.

Auf der dritten internationalen Konferenz zur Entwicklungsfinanzierung in Addis Abeba im Jahr 2015 stellte die UNO klar, dass die wirksame Mobilisierung der heimischen Ressourcen für die Erreichung der nachhaltigen Entwicklungsziele bis 2030 von zentraler Bedeutung ist. Sie betonte erneut die Notwendigkeit, die Einnahmebasis zu erweitern, die Steuererhebung zu verbessern sowie Steuerhinterziehung und illegale Finanzströme zu bekämpfen. Die dazu notwendigen Reformen sind weder billig noch einfach.

Die meisten Regierungen benötigen daher irgendeine Form von Außenhilfe, um diese Lücke zu schließen. Die offizielle Entwicklungshilfe ist zwar wichtig, aber auf Dauer keine nachhaltige Finanzierungslösung für öffentliche Dienstleistungen in Entwicklungsländern. Der private Sektor kann Regierungen und Steuerbehörden in der weltweiten Entwicklung stärkerer Steuersysteme unterstützen und zwar mehr als bloß durch Steuerabgaben oder beschränkten spezialisierten Dienstleistungen. Er teilt mit Regierungen oftmals ein gemeinsames Interesse an besser funktionierenden Steuer- und öffentlichen Finanzmanagementsystemen. Er kann dazu beitragen, Kapazitätslücken zu verringern, etwa durch den Transfer von Wissen und Fachwissen, Ansporn und Vorschläge für Reformen, finanzielle Unterstützung, direkte Dienstleistungen und kooperatives Engagement als Steuerpflichtiger.

Der Beteiligung des privaten Sektors an der Reform des Steuersystems stehen allerding einige Hindernisse im Weg, wie der Mangel an gegenseitigem Verständnis, sowie reale oder empfundene Interessenkonflikte. Diese Barrieren ließen sich aber überwinden oder zumindest abschwächen. Dazu schlagen wir ein Bündel konkreter Maßnahmen vor, die die G20 ergreifen kann, um die Unterstützung des privaten Sektors im Bereich von Steuerreform zu fördern.

Aktion 1: Schaffung einer Task Force zur Steuerzusammenarbeit

Als erste Maßnahme könnte die G20 eine Task Force für die steuerliche Zusammenarbeit zusammenstellen. Deren wesentliche Aufgabe wäre es, festzustellen, wie die im Folgenden beschriebenen spezifischen Vorschläge bestmöglich vorangetrieben und zusätzliche Empfehlungen der Mitglieder berücksichtigt werden können. Diese Task Force könnte sich aus ausgewählten Mitgliedern der bestehenden G20-Dialogforen mit einem Interesse an diesem Bereich, insbesondere dem Business20 (B20), der Civil20 (C20) und Think20 (T20) zusammensetzen.

Aktion 2: Anerkennung von Leitlinien für die öffentliche und private Zusammenarbeit zur Steuerreform

Eine Kultur der größeren Zusammenarbeit in Steuerangelegenheiten kann durch die formale Anerkennung durch die G20 – oder einzelne Mitgliedsländer selbst – gefördert werden, indem darauf hin gearbeitet wird, dass eine solche Zusammenarbeit bei der richtigen Umsetzung wünschenswert ist. So können die G20 etwa ihre Mitgliedsländer und andere durch die Vergabe hochrangiger Grundsätze unterstützen, die die einzelnen Regierungen nach Bedarf übernehmen und individuell anpassen können.

Aktion 3: Veröffentlichung und Förderung von Beispielen erfolgreicher Zusammenarbeit

Gute Beispiele bewirken oft mehr als verordnete Regulierungen: So können öffentlich anerkannte Rollenmodelle für die private Unterstützung in wichtigen Steuerangelegenheiten belegen, dass es möglich ist, Hindernisse zu überwinden, oder auch den Wert einer engeren Zusammenarbeit darstellen. Einige Behörden können sich möglicherweise den Umfang der Unterstützung nicht vorstellen, der ihnen durch den privaten Sektor zur Verfügung gestellt werden kann. Die Präsentation erfolgreicher Leuchtturmprojekte könnte das ändern. Dies kann sowohl auf Länderebene als auch durch die relevanten G20-Gipfeltreffen, Arbeitsgruppen und Publikationen erfolgen.

Aktion 4: Förderung der Fähigkeit zur Zusammenarbeit der Regierungen in Entwicklungsländern

Die Zusammenarbeit ist am effektivsten, wenn beide Seiten mindestens ein Minimum an Verständnis und Kapazität aufbringen.

Eine unbalancierte Zusammenarbeit, zum Beispiel, wenn eine Erhebungsbehörde besonders unerfahren oder unter Mangel an Ressourcen leidet, kann deren Fähigkeit, die Unterstützung effektiv zu nutzen, erheblich reduzieren.
Zudem können die G20-Länder dazu beitragen, dass die Regierungen der Entwicklungsländer eine Mindestkapazität der Steuerbehörden entwickeln, indem sie ihr eigenes Fachpersonal für die Schulung örtlicher Bediensteter zur Verfügung stellen oder finanzielle Unterstützung für den Aufbau lokaler Kapazitäten leisten.

Aktion 5: Festlegung und Förderung von speziellen „Enhanced Engagement Programmen“

Sogenannte „Enhanced Engagement Programme“ (EEPs) können dabei helfen, Vertrauen aufzubauen und die Kosten für die Erhaltung und Verwaltung des Steuersystems zu senken. Sie können auch dazu beitragen, steuerpolitische Reformen transparenter zu machen, indem sie das Verständnis der Steuerbehörde für Unternehmen und das Umfeld vertiefen, in dem sie tätig sind. Auf diese Weise kann der private Sektor zur Verbesserung der Steuersysteme beitragen, indem er als verantwortlicher und engagierter Steuerzahler auftritt. Die Regierungen selbst sollten in Erwägung ziehen, solche formalen Regelungen wie EEPs einzuführen und G20-Regierungen, die sie bereits erfolgreich eingeleitet haben, können den anderen Ländern, die gerade im Aufbau stecken, mit Ratschlägen und Fachwissen weiterhelfen.

Aktion 6: Stärkung bestehender Plattformen für die Zusammenarbeit und wo nötig, Etablierung neuer

Eine Reihe von Plattformen für die Zusammenarbeit existieren bereits und könnten von der G20 weiter unterstützt werden.

Zum Beispiel ist die Africa Industry Tax Association eine Gruppe von multinationalen Konzernen mit bedeutenden Operationen in Afrika, die als Plattform für die Zusammenarbeit mit afrikanischen Regierungen und Finanzbehörden zu Fragen rund um Steuerpolitik, Systeme und Verwaltung gebildet werden.
Sie haben eine aktive Arbeitsbeziehung mit dem African Tax Administration Forum (ATAF). Die OECD hat den Beratungsausschuss für Industriezweige (BIAC) offiziell in den Konsultationsprozess eingebunden. Gruppen wie diese können ein mächtiges Instrument für die Förderung des Dialogs und den Aufbau von Vertrauen zwischen Regierungen und Industrie rund um Steuerangelegenheiten, die Reduzierung von Trittbrettfahrern und die Verringerung der Wahrnehmung der Lobbyarbeit darstellen. Bisher bestehende Gruppen decken jedoch nicht alle Regionen oder Branchen ab. Daher kommt den G20 eine wesentliche Rolle bei der Unterstützung der Gründung weiterer Kooperationsplattformen für andere Bereiche zu, die dann als anerkannte Vertreter eines bestimmten Standortes, einer Branche oder eines Marktes agieren könnten.

Aktion 7: Erleichterung des Dialogs zwischen privaten und öffentlichen Stakeholdern

Neben Aufbau und Etablierung formaler Plattformen für die Zusammenarbeit spielen die Regierungen auch eine Rolle bei der Öffnung der Steuerpolitik in Bezug auf Reformvorschläge, die aus dem privaten Sektor kommen (einschließlich nicht nur des Wirtschaftssektors, sondern auch anderer Stakeholder wie einzelner Steuerzahler und NGOs). Deren Input und Änderungsvorschläge können entscheidend sein, um sicherzustellen, dass Reformen auch wirklich sattelfest gestaltet sind.
Die Regierungen sollten dazu formelle Konsultationen in ihre Steuerreformprozesse integrieren, so dass dem Steuerzahler ein offizieller Kanal für Beratungszwecke zur Verfügung steht. G20-Länder können – ob als Gruppe oder einzeln – auch eine größere koordinative Rolle spielen, indem sie Einrichtungen des öffentlichen Sektors die an Unterstützung interessiert sind, zusammenbringen mit Organisationen des privaten Sektors, die bereit sind, solche Unterstützung zu leisten. Wie die Praxis zeigt, fehlen diesen beiden Gruppen in vielen Fällen schlicht die notwendigen Beziehungen. Der Aufbau eines entsprechenden Forums könnte diese Barriere für eine mögliche Zusammenarbeit abbauen.

Aktion 8: Finanzielle Unterstützung zur Förderung einer stärkeren Zusammenarbeit

G20-Länder können zu Förderung und Aufbau von Kapazitäten durch den privaten Sektor auch über eine finanzielle Unterstützung für weniger entwickelte Länder beitragen. Die Festlegung formaler Mechanismen für die attraktive Gestaltung gemischter Finanzierungen ist ein möglicher Weg, mit dem sowohl die G20-Länder als auch andere den Fluss von Finanzmitteln aus dem privaten Sektor in teure Reformprogramme erleichtern können. Stakeholder aus dem privaten Sektor, die ein Interesse an der Förderung stärkerer Steuersysteme haben, können diese Mechanismen nutzen, um finanzielle Mittel nach dem Fremdvergleichsgrundsatz (arm’s length principle) beizusteuern, da ihre finanziellen Ressourcen mit denen von anderen Förderern (zum Beispiel von Hilfsorganisationen und philanthropischen Organisationen) zusammengefasst sind. Internationale Finanzinstitute nutzen bereits solche gemischten Finanzierungsmechanismen.

Die G20 kann finanzielle Unterstützung auch in einer Weise anbieten, die eine stärkere Angleichung zwischen den Steuerbehörden und den Dienstleistern des privaten Sektors fördert und gleichzeitig eine größere Zusammenarbeit ermöglicht. Ergebnis orientierte Ansätze (payment by results) können – sofern auch gut ausgeführt – einen Mechanismus für die Angleichung von Anreizen zwischen Dienstleistern und öffentlichen Auftraggebern darstellen. Das wäre nebenbei ein Weg, um den privaten Sektor auch dort einzubeziehen, wo geringe Anreize ihn möglicherweise außen vor halten würden.

Aktion 9: Förderung von Engagement und Compliance von Unternehmen durch Sicherstellung der Transparenz öffentlicher Ausgaben

Nicht zuletzt fühlen sich die Unternehmen wahrscheinlich stärker mit dem Steuersystem verbunden, wenn sie feststellen, dass die Steuereinnahmen sinnvoll eingesetzt werden. Etwa indem die Korruption im öffentlichen Sektor minimiert wird und die öffentlichen Ausgaben für Gesellschaft, Volkswirtschaft und das geschäftliche Umfeld, in denen sie selber tätig sind, wirksam unterstützen. Die G20 sollte dazu sicherstellen, dass ihre Steuer- und öffentlichen Finanzsysteme frei von Korruption sind, und dass die Ausgaben für die breite Öffentlichkeit offen und transparent sind. Die Unterstützung der Entwicklungsländer kann dieses Element der öffentlichen Finanzverwaltung sogar in den Vordergrund stellen. Die Reform des Steuersystems ist zweifellos eine zentrale wirtschaftliche und finanzielle Frage.

Als das „zentrale Forum für die internationale Zusammenarbeit im Finanz- und Wirtschaftsbereich“ sollte die G20 ihrer Führungsrolle bei der Förderung einer stärkeren Zusammenarbeit aller Akteure gerecht werden, um die Kapazitäten der Steuerverwaltungen aufzubauen und stärkere Steuersysteme für die Zukunft zu unterstützen.

Bildnachweis: sorbetto/GettyImages

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